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di Judit Tánczos, da Italiani Europei del 3/4/2013 - Il governo ungherese ha adottato un nuovo emendamento alla Legge fondamentale, entrata in vigore all’inizio del 2012, che, pur restando tecnicamente entro i limiti della legalità, mina le fondamenta del sistema di checks and balances democratici dello Stato magiaro. Il risultato delle modifiche costituzionali volute dal partito di maggioranza Fidesz è una sorta di mostro di Frankenstein. Che agisce nel cuore dell’Europa. «Non seppellite la democrazia ungherese troppo in fondo: in futuro, con i cambiamenti che sono stati pianificati, potreste non sapere come seppellirla ancora più in profondità». Queste sono le ciniche parole che un membro del partito di destra ungherese Fidesz, e impiegato presso il Parlamento europeo, ha pronunciato in occasione della dimostrazione organizzata a Bruxelles lo scorso 15 marzo per protestare contro il quarto emendamento alla Legge fondamentale ungherese. Questa frase descrive perfettamente l’atteggiamento dell’attuale governo ungherese, formato grazie alla maggioranza dei due terzi ottenuta alle elezioni politiche della primavera del 2010. L’approccio del primo ministro Viktor Orbán, basato sul principio secondo il quale il vincitore fa da “asso piglia tutto”, è stato purtroppo arricchito con diverse nuove interpretazioni. Pare, infatti, che per Fidesz, il vincitore prende veramente tutto. A qualunque prezzo.

Il testo della Legge fondamentale è stato votato il 18 aprile 2011. Alla luce delle successive, frequenti, modifiche, è importante anzitutto sottolineare il passaggio da Costituzione a Legge fondamentale. Fidesz ha spiegato questo cambiamento affermando che il termine Costituzione fa riferimento alla tradizione costituzionale dell’Ungheria, ne conseguirebbe che questo nuovo testo non può essere chiamato Costituzione. In base a questa concezione, la Costituzione ungherese includerebbe tutte le leggi fondamentali sin dalla fondazione dello Stato ungherese, essa però non sarebbe una Costituzione scritta. La nuova Legge fondamentale sarebbe, dunque, parte della tradizione costituzionale del paese magiaro, il cui spirito regnerebbe sull’attuale testo scritto. Come dimostrato da eventi recenti, nell’interpretazione data dal partito Fidesz, questo principio permette di creare e cambiare la Legge fondamentale liberamente, senza che sia necessaria alcuna consultazione con i cittadini.

Il testo della Legge fondamentale era stato già modificato con l’aggiunta di disposizioni, cosiddette “temporanee”, prima che entrasse in vigore il 1° gennaio del 2012. Tale aggiunta è stata seguita, a oggi, da ben quattro emendamenti. Contrariamente alla funzione democratica di qualunque legge fondamentale, tutti gli emendamenti fin qui introdotti hanno avuto come obiettivo il rafforzamento della posizione politica di Fidesz. Questi sviluppi hanno tolto le ultime speranze a quanti avevano fiducia in un’Ungheria in cui regnasse la certezza legale. Nel 2011, la Legge fondamentale fu votata senza alcun processo di consultazione con la società civile, sebbene da un punto di vista strettamente procedurale, il processo abbia soddisfatto tutti i requisiti scritti. Il suo contenuto ultraconservatore è stato anche ampiamente dibattuto. Ciononostante, c’era ancora la speranza che l’entrata in vigore della Legge fondamentale ponesse fine alla tremenda ondata di riforme di natura legale promossa da Fidesz dopo la sua vittoria elettorale e conducesse a una qualche forma di prevedibilità legale. Con il quarto emendamento, questa speranza è stata sostituita dalla certezza che gli obiettivi politici di Fidesz prevarranno sempre e che la legge – inclusa la Legge fondamentale – è subordinata a questi obiettivi.

In questa vergognosa marcia per il potere, senza un sistema di checks and balances efficiente, il quarto emendamento alla Legge fondamentale costituisce un passo importante, in quanto impone le modifiche più significative introdotte finora. Nei paragrafi che seguono si farà un resoconto delle riforme approvate l’11 marzo 2013.

L’articolo 1 dell’emendamento prevede una definizione restrittiva di famiglia, stabilendo che essa è basata sul matrimonio fra uomo e donna e sulla relazione genitori-figli. Con questa restrizione, la Legge fondamentale legittima la discriminazione verso altre forme di unione e nega loro una protezione costituzionale.

Le modifiche riguardano anche le relazioni fra Stato e Chiesa: l’emendamento affida, infatti, al Parlamento ungherese il diritto esclusivo di dare riconoscimento alle chiese che operano nel paese.

Al fine di limitare lo spazio dell’opposizione nel dibattito politico, l’articolo 5 stabilisce che solo quei partiti che sono in grado di formare liste nazionali di candidati per le elezioni politiche o per le elezioni europee possono pubblicare annunci elettorali. Gli spot elettorali saranno proibiti nei media privati. Ne consegue che non può che essere considerato oltraggioso il fatto che questi provvedimenti siano stati introdotti con una sentenza che prevede anche che gli annunci politici siano pubblicati gratis «al fine di garantire un’adeguata informazione, necessaria alla formazione di un’opinione pubblica democratica e al fine di garantire uguaglianza di opportunità».

Gli articoli successivi trattano questioni concernenti l’istruzione superiore. L’autonomia finanziaria in materia di istituti di istruzione superiore sarà tolta, e il governo diverrà responsabile sia per definire il loro ordinamento che per supervisionare la loro gestione finanziaria. Sono state molte le manifestazioni studentesche che si sono tenute nel corso del 2012 per protestare contro diversi degli elementi presenti nella riforma. Uno di quelli più contestati riguarda l’introduzione dei cosiddetti contratti studenteschi. Questi contratti obbligano quegli studenti impegnati nella propria istruzione superiore che ricevono un sostegno finanziario per completare gli studi a lavorare in Ungheria per un certo numero di anni; gli studenti inadempienti saranno obbligati a restituire allo Stato quanto ricevuto. Al fine di evitare le possibili dispute sulla sua costituzionalità, l’articolo 7 dell’emendamento introduce questa disposizione direttamente nella Legge fondamentale.

La lista degli emendamenti continua con alcune norme che concedono legittimità costituzionale al divieto per i senzatetto di occupare suolo pubblico, criminalizzando in tal modo i clochard.

Anche il sistema giudiziario è stato interessato da questa serie di emendamenti. I poteri del presidente dell’Ufficio giudiziario nazionale sono stati estesi: questa figura sarà d’ora in poi responsabile per la gestione dell’amministrazione centrale delle corti, mentre ai giudici sarà concessa una semplice partecipazione alla gestione di questi affari. Il presidente dell’Ufficio giudiziario nazionale sarà anche autorizzato a trasferire casi da una corte a un’altra di sua scelta.

Un’altra serie di articoli riguarda i poteri della Corte costituzionale. A quest’ultima è proibito fare riferimento alle sue sentenze precedenti quando è chiamata a interpretare la nuova Legge fondamentale. Secondo il governo, questo dovrebbe mettere in grado la Corte costituzionale di interpretare la nuova Legge fondamentale senza alcun vincolo derivante dalla giurisprudenza della precedente Costituzione. Tuttavia, questa disposizione contraddice il modo in cui la Corte costituzionale ungherese interpretava le sue relazioni verso le sentenze fondate sulla vecchia Costituzione. Dopo l’entrata in vigore della Legge fondamentale, la Corte costituzionale aveva deciso che, poiché essa non ha modificato i valori fondamentali del paese, sarebbe stato possibile fare riferimento ai suoi giudizi precedenti, purché venissero rispettate alcune condizioni.

Il nuovo emendamento, invece, annulla le garanzie costituzionali che la Corte ha sviluppato negli ultimi venti anni. La Corte sarà dunque costretta a riesaminare completamente la sua interpretazione dei diritti fondamentali, creando un vuoto di incertezza legale. La situazione è persino più allarmante, in quanto la Corte avrà la possibilità di cambiare la propria interpretazione in modo arbitrario senza dover fare riferimento alle sentenze precedenti. Un esempio concreto di quanto potrebbe accadere riguarda la possibile riapertura del dibattito riguardo al diritto di autodeterminazione delle donne in contrapposizione a quello della vita del feto. In futuro, la Corte costituzionale potrebbe interpretare i limiti di questi due diritti in un modo completamente differente, per meglio adattarsi al preambolo fortemente conservatore della Legge fondamentale e alle politiche della famiglia, tradizionaliste e discriminatorie, di Fidesz.

La Corte costituzionale non potrà inoltre esaminare la costituzionalità della Legge fondamentale e i suoi emendamenti. Il suo potere di revisione sarà limitato in modo esplicito alla costituzionalità dei requisiti procedurali. Questo emendamento è legato a un altro concernente il ruolo del presidente ungherese nel processo legislativo. Da questo momento, il presidente sarà in grado solamente di inviare alla Corte costituzionale la richiesta di esaminare emendamenti della Legge fondamentale che riguardino la sua conformità ai requisiti procedurali, ma non la sua costituzionalità. Il testo precedente non prevedeva alcuna disposizione specifica in proposito.

I poteri della Corte costituzionale sono stati ulteriormente ristretti nelle questioni relative al bilancio. L’emendamento stabilisce che, fintanto che il debito eccede la metà del PIL, se la Corte costituzionale, la Corte di giustizia europea o qualunque altra corte o organo competente imponessero l’obbligo di pagamento allo Stato ungherese, sarà possibile introdurre un contributo speciale per far fronte a queste multe. Ne consegue che l’onere finanziario può essere trasferito ai contribuenti ungheresi. Al di là delle semplici conseguenze legali, non è possibile sottovalutare il fatto che questa disposizione crea opportunità per fini populistici e antieuropei.

Molti altri elementi del quarto emendamento sono disposizioni che precedentemente erano state rigettate dalla Corte costituzionale. Tuttavia, invece di ripensare queste misure, la strategia di Fidesz è stata quella di introdurle nella Legge fondamentale dando loro legittimità costituzionale, e negando alla corte suprema dell’Ungheria la possibilità di esaminarle sulla base della loro costituzionalità. Con questa mossa, il circolo vizioso si è chiuso.

Quando il Consiglio d’Europa e la Commissione europea hanno sollevato dubbi in proposito, i funzionari del governo hanno adottato lo stesso genere di giustificazioni presentate in situazioni precedenti, ovvero affermando che si trattava solo di cambiamenti di natura tecnica e, in ogni caso, di un grande malinteso, contando in questo sul fatto che né il Consiglio d’Europa né la Commissione avessero sufficienti informazioni riguardo al reale carattere dell’emendamento.

Il governo si nasconde di nuovo dietro la maschera della legalità formale e procedurale. Nel comunicare che l’emendamento aumenterà il numero dei funzionari che potrebbe lanciare, in ipotesi, la revisione costituzionale di una legge, i rappresentanti del governo hanno semplicemente tralasciato di aggiungere che, avendo la maggioranza dei due terzi in Parlamento, questa possibilità è interamente nelle mani di Fidesz. L’audizione presso il Parlamento europeo, prevista per aprile, probabilmente non aggiungerà novità alla linea di difesa del governo.

Al presidente ungherese, János Áder, è stato chiesto di astenersi dal firmare l’emendamento e di inviarlo alla Corte costituzionale per il controllo procedurale. Sebbene le possibilità offerte dalla legge siano in questo caso molto strette, il presidente avrebbe potuto cogliere l’occasione per un’interpretazione costituzionale innovativa. Le organizzazioni della società civile gli avevano anche chiesto, nel caso in cui avesse valutato che tale possibilità non sussisteva, di esprime la propria insoddisfazione rassegnando le dimissioni. Invece, il presidente Áder ha ritenuto che il suo compito principale fosse non tanto salvaguardare la democrazia, quanto dare l’esempio rispettando la Legge fondamentale e interpretandola strettamente. In caso contrario, com’è possibile leggere nella sua dichiarazione, egli rischierebbe di scivolare nell’incostituzionalità, che condurrebbe al caos, alla confusione e all’illegittimità. In base alla Legge fondamentale, il presidente deve firmare l’emendamento entro cinque giorni; e dunque lui onorerà i suoi doveri patriottici e firmerà. La cattiva notizia per Áder è che, anche considerando le disposizioni della Legge fondamentale come una qualche forma di alto commando, la scusa di “obbedire agli ordini” quando in gioco ci sono i principi democratici è da circa sessant’anni non soltanto debole, ma difficile da giustificare.

Alla luce di questi eventi, l’opposizione democratica, le organizzazioni della società civile ungherese e internazionale, e le istituzioni europee devono riconsiderare velocemente e seriamente le loro rispettive strategie e definire effettive forme di protesta. Tutti questi attori devono far fronte a questa difficile sfida.

Da un punto di vista strettamente tecnico ed esaminando i paragrafi della Legge uno a uno, si evince come Fidesz sia in genere rimasto entro i limiti delle disposizioni di legge, ne deriva che la disputa sui singoli paragrafi non condurrà a un cambiamento qualitativo per restituire i checks and balances democratici. Kim Lane Sheppele, docente di sociologia e affari internazionali all’Università di Princeton, nel corso di un’audizione sull’Ungheria di fronte alla US Helsinki Commission lo scorso 19 marzo, ha descritto la situazione in cui versa la democrazia ungherese come una sorta di mostro di Frankenstein, creato mettendo insieme pezzi che funzionano presi individualmente, ma che come un tutt’uno risultano raccapriccianti.

Per quanto concerne le istituzioni europee, Cesare Pinelli, docente di diritto costituzionale all’Università “Sapienza” di Roma e membro del Jurist Network della FEPS, ha messo in luce in una sua recente analisi che il Trattato di Lisbona ha aperto nuove possibilità per un’azione efficace quando emergono questioni relative ai valori fondamentali. Questo dovrebbe incoraggiare la Commissione europea ad assumere un atteggiamento più coraggioso.

In caso contrario, i poveri manifestanti potranno cominciare a scavare una tomba ancora più profonda per la democrazia ungherese.

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