Apertamente

di Gianluca Busilacchi da Il campo delle idee del 21/3/2017 - Le politiche pubbliche contro la povertà in Italia sono inadeguate: da molti anni siamo il paese in cui è minore il differenziale tra il rischio di cadere in povertà prima e dopo i trasferimenti statali (5,5% nel 2013, contro una media europea di oltre 9 punti percentuali), il che significa che il nostro sistema di protezione sociale è meno efficace nel contrastare il rischio di povertà. La causa è da rintracciare da un lato nella scelta del nostro sistema di welfare di spendere meno di altri per politiche rivolte all'esclusione sociale (rispetto ad esempio a quelle rivolte alle pensioni) e dall'altro di affidarsi a politiche di mantenimento del reddito categoriali – assegno sociale e integrazioni al minimo per gli anziani poveri, pensioni di invalidità civile per i disabili poveri, varie forme di sostegno alle famiglie povere- , piuttosto che a uno strumento di universalismo selettivo capace di rivolgersi a tutti i poveri in quanto tali. L'effetto è che la portata complessiva delle nostre misure di contrasto alla povertà risulti debole e frammentata, affidata a strumenti che non garantiscono né sufficiente copertura, né permanenza di intervento. In conclusione se da un lato spendiamo circa 52 miliardi di euro per queste misure con scarsa efficacia, dall'altro non riusciamo a trovare le risorse necessarie (7-8 miliardi) per rendere permanente una misura di reddito minimo anche nel nostro paese.
Negli ultimi mesi la povertà e le misure per combatterla hanno iniziato ad avere sempre più centralità nel dibattito politico.

E' una parziale novità per il nostro paese, in cui storicamente la spesa dedicata al contrasto all'esclusione sociale è tra le più basse di tutta Europa (0,3% della spesa sociale, a fronte di una media europea del 3,6%) e dove i dibattiti e le scelte relative al welfare sono politicamente dominati da temi con una maggiore forza sul piano della rappresentanza politica e sociale: in primis pensioni e lavoro. Cosa è successo perché la cenerentola del nostro sistema di protezione sociale divenisse così corteggiata e i problemi degli ultimi risultassero improvvisamente così rilevanti per tutte le forze politiche?

Anzitutto perché i poveri stanno aumentando. Dieci anni di crisi economica hanno lasciato segni concreti e le classi meno abbienti versano in condizioni sempre peggiori.

Gli ultimi dati Istat disponibili ci segnalano che nel 2015 si è raggiunto il record di poveri italiani degli ultimi dieci anni: 4,6 milioni di poveri assoluti, con una particolare penalizzazione per giovani, famiglie con minori e sud del paese.

La politica ha reagito: è di qualche giorno fa l'approvazione della legge delega sulla povertà, che ha reso strutturale una misura introdotta lo scorso anno (Sostegno alla inclusione attiva, oggi ridenominato Reddito di inclusione). Al contempo giungono molte proposte, da quasi tutte le forze politiche, per garantire più reddito a chi sta peggio. Permane però grossa confusione, sia concettuale che di proposta, che fa pensare che questo ritorno di fiamma per il contrasto alla povertà potrebbe essere una attenzione in realtà solo episodica e non sostanziale, con il rischio che le nuove proposte non rappresentino quel cambio adeguato nell'impianto del nostro welfare e della sua efficacia, di cui invece avremmo fortemente bisogno. Occorre dunque fare chiarezza per rispondere a questo interrogativo.

Il primo elemento di confusione è l'abuso del termine “cittadinanza” a fianco di ogni proposta avanzata per sostenere il reddito di chi è in difficoltà: reddito di cittadinanza, lavoro di cittadinanza, pensione di cittadinanza.

Ma il concetto di cittadinanza è una cosa seria, che non può essere usato con troppa leggerezza a fianco di qualsiasi misura. Parlare di cittadinanza nelle politiche di welfare vuol dire riprendere l'idea marshalliana di diritti sociali da affiancare a quelli civili e politici, come categoria di diritti da garantire per poter definire chi è cittadino a tutti gli effetti, in una determinata comunità. Rimanda all'idea di universalismo pieno, senza contropartite: come avviene per il diritto alla salute nel nostro paese. Il servizio sanitario nazionale garantisce la salute a tutti i cittadini, indipendentemente dal reddito, dal fatto che lavorino o meno, che paghino le tasse e da qualsiasi altra condizione o caratteristica anagrafica: il diritto alla salute non è solo formalmente previsto dalla Costituzione (art. 32), ma sostanzialmente garantito a tutti.

Abbiamo quindi in Italia una salute di cittadinanza, ma non abbiamo e non avremo né un reddito di cittadinanza né un lavoro di cittadinanza, anche quando venissero applicate proposte che sono in realtà qualcosa di profondamente diverso. Il reddito di cittadinanza è infatti una misura erogata a tutti, ricchi e poveri, indipendentemente dunque dalla loro condizione economica e solo per il fatto  di essere cittadini di una determinata comunità. Esiste solo in Alaska, dove in seguito alla scoperta dei giacimenti petroliferi, si è deciso che, poiché la terra in cui sgorga il petrolio appartiene a tutti i cittadini, tutti devono poter godere di un “dividendo sociale” dalla vendita dell'oro nero.

La proposta di M5S e il lavoro di cittadinanza proposto da Renzi  pur con nomi diversissimi, sono in realtà la stessa cosa: un reddito minimo garantito, erogato solo ai poveri, per consentire, a chi si trova al di sotto di un determinato reddito, di raggiungere una soglia minima. Una politica contro la povertà, e non una politica per il lavoro, che consiste in un trasferimento monetario accompagnato a servizi di inserimento socio-lavorativo. Esattamente in questa formulazione esiste in tutti i 28 paesi europei (tranne Italia e Grecia), senza che il diritto al reddito debba necessariamente scontrarsi, sul piano concettuale e politico, con il diritto al lavoro.

Nessuno si sognerebbe, in Italia, di lasciar fuori da una struttura sanitaria pubblica un cittadino in gravi condizioni di salute chiedendo, in cambio dei servizi sanitari erogati, l'impegno a lavorare o inserirsi, o a cercare di star meglio perché la sua malattia sta creando disagi ai contribuenti. Perché, come abbiamo appena ricordato, il diritto alla salute, indicato dalla nostra Costituzione e reso fattuale, è diventato anche un diritto di cittadinanza sul piano culturale, cosa che ancora non è avvenuta per altri diritti sociali. La tutela del diritto al lavoro segna l'apertura della Costituzione italiana, ma è complicato garantire una sua effettiva e universale implementazione tramite politiche pubbliche. Perché non bastano politiche pubbliche per garantire che vi sia domanda di lavoro. Le politiche attive per il lavoro sono fallite negli anni 90 e per ammissione dello stesso governo non sono state sufficientemente rilanciate in questi ultimi anni. Ma per creare lavoro occorrono soprattutto politiche di investimenti pubblici che rilancino l'economia e creino nuovo lavoro: forse la cosa più vicina ad un “lavoro di cittadinanza” era l'idea di  Keynes di “scavar buche nel terreno utilizzando il risparmio accumulato per accrescere non solo l’occupazione ma anche la produzione nazionale di beni e servizi utili”. Al di là della provocazione keynesiana, sono gli investimenti pubblici che garantiscono occupazione, non il disegno delle politiche di welfare, che servono ad altro. Ma la cosa più pericolosa per i poveri è mettere in contrapposizione diritto al lavoro e diritto al reddito, cosa che è sempre avvenuta nel nostro paese. Certamente garantire a tutti l'opportunità di avere un lavoro è un diritto fondamentale, non solo per assicurare un reddito, ma anche per la dignità della persona. Ma garantire un reddito minimo, a prescindere dal lavoro, è ugualmente un diritto fondamentale per la dignità della persona: una sfida per la cittadinanza. Invece il reddito viene percepito come una dimensione strumentale al superamento della povertà e dunque il diritto al reddito è relegato ad un ruolo subalterno rispetto al diritto al lavoro, che dovrebbe così assurgere a via prevalente per garantire al contempo lavoro e reddito. Un errore di impostazione, che nel nostro sistema di welfare ha generato un impianto principalmente previdenziale (il 61% della spesa sociale italiana è previdenziale) e che tende a produrre enormi disuguaglianze tra categorie più protette e alcune molto poco tutelate, come ad esempio i giovani e tutti coloro che non hanno carriere contributive limitate. E che, se ci spostiamo a livello globale, comporta che secoli di sviluppo economico continuino ad accrescere la ricchezza, senza che sia risolto il problema della povertà estrema, e che mentre gli 85 uomini più ricchi hanno un reddito pari a quello di 3,5 miliardi di persone -  la metà più povera del pianeta che vive con 2,5 dollari al giorno - nel mondo si muore ancora per cause legate alla povertà. Proprio perché il diritto al reddito non viene sufficientemente preso in considerazione. E' quindi un errore continuare a insistere con l'idea che solo ai “poveri meritevoli” vada garantito un diritto all'esistenza, impostazione tipica di tutti i tentativi di sminuire il valore delle misure di contrasto alla povertà. Ma è un errore ancora maggiore sul piano politico e culturale far passare una impostazione produttivista delle politiche di welfare, che va persino al di là della contrapposizione tra diritto al lavoro e diritto al reddito, configurando gli strumenti di sostegno al reddito accompagnati da inserimento lavorativo  come una misura non tanto necessaria a garantire diritti ai cittadini in difficoltà, bensì uno strumento la cui finalità principale è la crescita del capitale umano funzionale all'economia del paese.

Le politiche pubbliche contro la povertà in Italia sono inadeguate: da molti anni siamo il paese in cui è minore il differenziale tra il rischio di cadere in povertà prima e dopo i trasferimenti statali (5,5% nel 2013, contro una media europea di oltre 9 punti percentuali), il che significa che il nostro sistema di protezione sociale è meno efficace nel contrastare il rischio di povertà. La causa è da rintracciare da un lato nella scelta del nostro sistema di welfare di spendere meno di altri per politiche rivolte all'esclusione sociale (rispetto ad esempio a quelle rivolte alle pensioni) e dall'altro di affidarsi a politiche di mantenimento del reddito categoriali – assegno sociale e integrazioni al minimo per gli anziani poveri, pensioni di invalidità civile per i disabili poveri, varie forme di sostegno alle famiglie povere- , piuttosto che a uno strumento di universalismo selettivo capace di rivolgersi a tutti i poveri in quanto tali. L'effetto è che la portata complessiva delle nostre misure di contrasto alla povertà risulti debole e frammentata, affidata a strumenti che non garantiscono né sufficiente copertura, né permanenza di intervento.

In conclusione se da un lato spendiamo circa 52 miliardi di euro per queste misure con scarsa efficacia, dall'altro non riusciamo a trovare le risorse necessarie (7-8 miliardi) per rendere permanente una misura di reddito minimo anche nel nostro paese.

Da questo punto di vista l' introduzione del Sostegno alla inclusione attiva (SIA), che a seguito della recente approvazione della legge delega sulla povertà diventerà il reddito di inclusione (REI) rappresenta una scelta con luci e ombre. Se da un lato è senza dubbio apprezzabile il fatto che sono state erogate per il contrasto alla povertà risorse più ingenti rispetto al passato - 1,5 miliardi per il SIA che diventeranno 2 miliardi a regime con il REI – e che nelle intenzioni il reddito di inclusione  nel medio periodo dovrebbe assorbire altre misure di mantenimento del reddito, divenendo così la principale e unica misura di contrasto alla povertà assoluta, dall'altro non si può non notare come una occasione così propizia per mettere in campo una misura di universalismo selettivo come esiste in tutti gli altri paesi europei sia stata in parte persa. Il REI è infatti ancora una misura categoriale, non quindi rivolta a tutti i poveri ma solo a chi ha specifiche caratteristiche (famiglie con minori e disabili, disoccupati over 55) e la dotazione di risorse a regime non la potrà mai trasformare in una misura di reddito minimo al pari di quanto avviene in tutta Europa. I 2 miliardi previsti sono infatti lontani da quei 7-8 miliardi che tutti gli studi dell'ultimo decennio ritengono indispensabili per mettere in campo una misura efficace a coprire la platea dei poveri italiani. Se pensiamo che per gli 80 euro sono stati spesi 9 miliardi capiamo che non si tratta di un problema di risorse come spesso si sostiene, ma di scelte politiche. Scelte rispetto alle quali la povertà, sebbene stia iniziando ad avere crescente centralità nel dibattito politico, evidentemente non ha ancora piena cittadinanza.

Per approfondire: Ultimo rapporto Povertà Istat: https://www.istat.it/it/files/2016/07/La-povert%C3%A0-in-Italia_2015.pdf?title=La+povert%C3%A0+in+Italia+-+14%2Flug%2F2016+-+Testo+integrale+e+nota+metodologica.pdf

Busilacchi G., 2013, Welfare e diritto al reddito. Le politiche di reddito minimo nell'Europa a 27, FrancoAngeli https://www.francoangeli.it/Ricerca/Scheda_libro.aspx?CodiceLibro=1520.748
- See more at: http://www.ilcampodelleidee.it/doc/1572/pi-attenti-al-tema-della-povert-ma-sempre-troppo-poco-in-un-modo-confuso-quando-non-proprio-errato.htm#sthash.FBZHZv8G.dpuf

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